Как устроена система опорных населенных пунктов: новый экспертный доклад

Одно из важных направлений национального проекта «Инфраструктура для жизни‎»‎ — развитие опорных населенных пунктов (ОНП). К 2030 году условия в них должны комплексно улучшиться на 30%, а к 2036 году — на 60%.

«Национальный проект „Инфраструктура для жизни“ направлен на создание среды, в которой человеку удобно жить, работать и развиваться. Этот проект объединяет все инфраструктурные направления — жилищное строительство, дороги, коммунальные сети, социальные объекты, общественный транспорт, цифровизацию — в единую, согласованную систему решений. Фактически речь идет о том, чтобы перейти от набора программ и объектов к системному улучшению качества среды в каждом населенном пункте, следовательно, к повышению качества жизни граждан. Мы комплексно работаем на достижение целевого показателя, определенного нацпроектом, — „Улучшение качества среды для жизни в опорных населенных пунктах“ на 30% к 2030 году и 60% к 2036 году. Главная задача — сделать инфраструктуру в городах и селах комфортнее», — отметил первый заместитель министра строительства и ЖКХ РФ Александр Ломакин.

АНО «‎Национальные приоритеты» и специалисты из разных сфер подробно изучили, как продвигается работа и что еще предстоит сделать. Вместе они подготовили экспертный аналитический доклад «‎Распределенная устойчивость: опорные населенные пункты как новая модель пространственного развития РФ».‎

Сеть опорных населенных пунктов задумана как новый механизм управления территориальным развитием по всей России. Этот подход предполагает контроль не только за прогрессом отдельных отраслей и экономики в целом, но и за обеспечением связности территорий, урбанизацией, демографическими процессами. В комплексе — за обеспечением национальной безопасности.

Сеть жизнеспособных населенных пунктов выполняет сразу две крайне важные функции. С одной стороны, ее опорные точки образуют инфраструктурный каркас, через который страна сохраняет способность к мобилизации, логистике и мониторингу на всей территории. С другой стороны, это ‎якорь для местных жителей — из современных, комфортных городов, сел, поселков нет необходимости и не хочется уезжать.‎

Десятилетиями люди, инвестиции и сервисы в России концентрировались в крупных городах. В конце концов это привело к системным перекосам. Развитие опорных населенных пунктов позволит их компенсировать за счет появления по всей стране распределенной сети новых центров притяжения.

Это замедлит отток местных жителей, прежде всего молодежи и квалифицированных кадров, из небольших и средних населенных пунктов. Из 2160 ОНП более 1,5 тыс., то есть свыше 70%, — это малые города и крупные села, где сейчас живут менее 50 тыс. человек. 

Всего в перечне можно выделить семь типов ОНП, имеющих свои характерные особенности, сложности и преимущества:

• спутники крупных агломераций, которым требуется сохранить идентичность, а не выполнять функцию спального района;

• индустриальные центры;

• аграрные центры;

• закрытые города;

• арктические и дальневосточные населенные пункты;

• туристические и исторические центры;

• территории, где уменьшается население.

При выборе, какие населенные пункты будут опорными, огромную роль сыграло экономическое обоснование.

«Когда мы берем показатели из разных отраслевых стратегий и кладем их на карту, мы видим, где они накладываются друг на друга. Так появляются опорные населенные пункты», — объясняет заместитель директора Департамента по взаимодействию с регионами «Росатома» Карен Малхасян.

Поддержание и увеличение числа жителей в ОНП позволит переломить тенденции, связанные с миграцией людей в крупные города. Например, когда население снижается, одновременно уменьшается потребительский спрос. В отсутствие клиентов сокращается предпринимательская активность. Местный бюджет не пополняется налоговыми отчислениями.

Значительно ослабить или полностью отменить урбанизацию невозможно. Однако вполне реально управлять связанными с ней процессами.

«‎Малые города усиливаются как центры притяжения. Задача — усилить опорную сеть так, чтобы приток шел не сразу из малого села в миллионник, а поэтапно через опорные города, где человек находит работу, услуги и перспективу для семьи», — объясняет исполнительный директор ООО «Научные разработки» кандидат экономических наук Татьяна Красникова. 

Опорные населенные пункты должны быть привлекательны как для жителей, так и для инвесторов и работодателей. И одно невозможно без другого. Бизнесу и предприятиям стабильно нужны кадры и клиенты, а сотрудникам и покупателям — высокое качество повседневной жизни, для которого требуются в том числе трудоустройство и разнообразные сервисы.

Опорный населенный пункт — место, где обеспечен базовый набор социальных благ. Есть доступное жилье, цифровое покрытие, качественное образование для детей, современная медицина, перспективы карьерного роста. Также важно, чтобы общественные пространства для общения и отдыха были благоустроенными и комфортными. А перемещения внутри ОНП и поездка в соседние города и села не должны превращаться в квест. Если любой из этих элементов отсутствует, даже высокий доход далеко не всегда удерживает людей от переезда.

Эксперты подчеркивают: значение опорного населенного пункта измеряется не только количеством постоянного населения, но и тем, сколько жителей прилегающих территорий регулярно приезжают сюда за медицинской помощью, образованием, бытовыми услугами, товарами и работой. Административное деление в данном случае вторично: реальные социально-экономические связи часто выходят за пределы муниципальных и даже региональных границ. По оценкам специалистов, развитие сети ОНП позволит обеспечить одинаковую доступность социальных услуг для более чем 75% населения страны.

Программа поддержки опорных населенных пунктов только набирает обороты. Эксперты сходятся во мнении, что для эффективной реализации требуется еще немало корректировок. Однако уже сейчас есть успешные наработки, которые можно использовать для усовершенствования этой модели пространственного развития по всей стране.

В первую очередь это касается примеров, когда власти, бизнес и местные жители совместно преображают город или поселок. Регион поддерживает крупные проекты, муниципалитет удерживает кадры, отвечает за школы, дороги и благоустройство, компании — за рабочие места и зарплаты, а также помогают создавать комфортную среду. Крупные корпорации, такие как «Росатом», «‎Норникель», «‎Северсталь», все чаще выступают не просто инвесторами, а системными операторами, которые берут на себя разработку и сопровождение проектов развития территорий.

Малый и средний бизнес тоже играет огромную роль. Именно субъекты МСП формируют ощущение живого, экономически активного города. Кофейни, частная медицина, локальные производства, сервисные и креативные компании создают ту повседневную среду, без которой невозможно удержать жителей. К тому же они предлагают альтернативные рабочие места. А значит, поселение застраховано от судьбы моногорода, который целиком зависит от ключевого предприятия.

Ну а люди выступают не только как потребители, но и становятся соавторами позитивных изменений. Это формирует чувство принадлежности и связи с местом, что удерживает от переезда лучше, чем высокий доход и другие материальные причины. В особенности значима такая возможность для молодежи, которая стремится проявлять себя, самовыражаться.

Развитие территорий — процесс, который требует времени и терпения. Проекты для опорных населенных пунктов зачастую изначально предполагают 5–10 лет последовательной реализации. Поэтому значительные позитивные изменения далеко не всегда видны с первых месяцев и динамику важно отслеживать в течение 3–5 лет.

Одним из ключевых инструментов для работы в таком формате становятся мастер-планы, в которых заложены амбициозные цели на 15–20 лет вперед. Культура местного управления постепенно меняется: вместо решения только текущих задач — стратегическое мышление‎ и проекты, которые продолжают воплощать в жизнь даже после смены мэра или губернатора и их команды.

Как отмечают эксперты, даже там, где мастер-планы по каким-то причинам не удастся реализовать полностью, они принесут значительную пользу. В первую очередь за счет изменения приоритетов в финансировании. Если раньше город при планировании бюджета ориентировался только на ближайший год, то теперь горизонт расширяется.

Что касается крупного и среднего бизнеса, инвестирующего в проекты по развитию опорных населенных пунктов, их стратегии финансирования изначально более долгосрочные. Зачастую предприниматели мыслят поколениями. Если местные власти станут ближе к этому, взаимодействие с бизнесом будет проще и успешнее.

Запуск программы по развитию опорных населенных пунктов уже принес первый заметный результат на федеральном уровне. Для реализации задуманных проектов была создана общая цифровая база, в которой собраны данные по объему и структуре финансирования в каждом ОНП. На платформе «Своды», оператором которой является «Фонд развития территорий», вместе объединены сведения о 117 тыс. проектов, которые уже реализуются и будут реализованы до 2030 года.

«Это беспрецедентно — видеть все в разрезе вплоть до муниципалитетов‎», — подчеркивает ‎директор департамента комплексного развития территорий Минстроя России Мария Синичич.

В таком формате данные дают четкое понимание, что происходит в каждом опорном населенном пункте. Это позволит вовремя заметить, если где-то возникнет дефицит, и эффективно управлять проектами, чтобы к 2030 году улучшить качество жизни на 30% в соответствии с целью национального проекта‎ «Инфраструктура для жизни». Немаловажно, что данный показатель теперь влияет на рейтинг эффективности губернаторов. Таким образом, состояние городской среды в ОНП стало публичным критерием оценки работы региональных администраций.

На данный момент власти получили большой кредит доверия россиян. Об опорных населенных пунктах говорят, туда приезжают эксперты. Это служит для людей сигналом: в этих городах, селах, поселках снова будут перспективы для жизни.

Согласно результатам опроса, проведенного АНО «Национальные приоритеты», 75% респондентов хотели бы включения родного города или поселка в программу ОНП. 68% ожидают, что она положительно повлияет на экономику региона, почти столько же — что она поможет увеличить в опорных населенных пунктах число молодежи.